La nécessaire évolution de l’AD


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> Créé le 5 décembre 2016 | Modifié le 7 décembre 2016
L’incidence de la loi MAPTAM mais aussi certaines dispositions de la loi NOTRe et du décret « digues » ont conduit l’AD à examiner sa forme juridique et sa conformité avec le nouveau cadre réglementaire. Synthèse de l’étude réalisée par Philippe Schmidt, avocat au cabinet Vedesi, pour le compte de l’AD.

Pour l’exercice de la compétence Gemapi (lire notre page web : Un nouveau cadre territorial), la loi prévoit que les ouvrages de protection contre les crues seront mis à disposition des EPCI ou des syndicats mixtes à qui les EPCI auront transféré ou délégué cette compétence. Par ailleurs, tous les ouvrages, y compris ceux déjà autorisés, devront faire l’objet d’une nouvelle autorisation administrative, et ce à la demande d’une autorité Gemapi (qu’elle soit un EPCI ou un Syndicat mixte) réputée gestionnaire.

Pour que l’AD continue à exercer les missions actuelles, quatre postulats s’avèrent incontournables :
- les ouvrages doivent rester autorisés ;
- l’objet de l’AD doit garder un sens (une AD sans ouvrage à gérer n’aurait pas de sens) ;
- l’AD doit conserver les moyens financiers d’assurer ses missions ;
- les systèmes d’endiguement doivent conserver leur unité territoriale de gestion.

Or, la Loi ne prévoit pas expressément que les communes confient ces missions à une structure comme l’AD qui n’est pas un syndicat mixte. Certaines dispositions laissent toutefois envisager que l’AD puisse continuer à exercer ses missions. Plusieurs arguments peuvent être avancés mais chacun d’eux présente des éléments discutables, voire rédhibitoires.

Quelles perspectives pour l’AD ?

La loi exclut de son champ d’action les ouvrages relevant des associations syndicales de propriétaires riverains. Leur obligations relatives à l’entretien des cours d’eau sont préservées, en particulier s’ils sont regroupés au sein d’une ASA. Or, chaque ASA a pour mission de protéger les biens immeubles de ses sociétaires et non de mettre en œuvre une politique publique de « protection des biens et des personnes ». Celle-ci relève désormais de la Gemapi.

Les ouvrages des ASA pourraient donc continuer à être remis en gestion à l’AD. Cependant, sur le fond, l’exclusion des ouvrages des ASA de l’application de la Gemapi est discutable dans le cas précis de l’AD. En effet, d’une part ces ouvrages syndicaux échapperaient au processus d’autorisation, ce qui n’est pas envisageable en termes de responsabilité (lire l’encadré sur le décret digues). D’autre part, il est probable qu’un certain nombre de ces ouvrages étant inclus dans un système d’endiguement, les EPCI en demanderont la mise à disposition, soit par convention, soit sous forme de servitude. L’AD se trouverait alors en situation de devoir gérer une coquille vide car elle serait également déchargée des ouvrages du Symbhi. L’existence de l’AD perdrait alors tout sens.

La loi présente un autre argument permettant d’envisager la continuation de l’AD. Lorsque la gestion des ouvrages relève du ressort de l’État ou de l’un de ses établissements publics, ces derniers peuvent continuer d’assurer cette gestion, pour le compte de la commune ou de l’EPCI, pendant une durée de 10 ans à compter de la date de promulgation de la loi, soit le 27 janvier 2014. Or, un grand nombre d’indices indiquent que l’AD constitue un établissement public de l’État. En Théorie, l’AD pourrait donc, jusqu’en janvier 2024, continuer à assurer la gestion des digues. Cependant, cette option ne serait que transitoire car elle n’est ouverte que jusqu’en 2024. Mais surtout, elle ne résout pas la question des autorisations des ouvrages, ces dernières devant être présentées par une autorité Gemapi réputée « gestionnaire ». Or l’AD est désignée comme « gestionnaire » dans les textes qui lui sont propres, d’où une confusion qui ne manquera pas de s’installer en terme de responsabilité.

Enfin, la loi présente enfin un troisième cas d’exception, celui de « l’influence hydraulique ». Si celle de l’ouvrage concerné dépasse le périmètre de la commune ou de l’EPCI et qu’il existe un gestionnaire, alors la gestion de l’ouvrage n’entre pas dans les compétences de la commune ou de l’EPCI. Ceci étant, le mode d’emploi de la Gemapi édité par les services de l’État précise que cette exception ne sera plus valable après la période de transition, soit le 1er janvier 2020, date à laquelle la gestion de ces ouvrages deviendra compétence des communes ou des EPCI. Ce serait donc reculer pour mieux sauter.

Comme on peut le constater, si la loi ouvre des possibilités pour l’AD de conserver certains aspects de sa forme et ses missions actuelles, aucune de ces ouvertures ne saurait constituer un projet à la hauteur de ce qu’est l’AD aujourd’hui.

Subsides

Le mode de financement actuel de l’AD est lui aussi remis en cause par la loi. En effet, la loi NOTRe a supprimé la clause de compétence générale des départements. Cela signifie qu’ils ne sont plus autorisés à prendre en charge les missions non définies par la loi comme étant les leurs. Or, la prévention des inondations ne fait pas partie des compétences des départements telles que la loi les définit. Les départements peuvent continuer à aider les communes mais uniquement au titre de la solidarité, et seulement pour des dépenses d’investissement.

Actuellement, le Département de l’Isère participe à hauteur de 50 % au financement du budget de l’AD. À la lumière de la loi NOTRe, cette participation pourrait être remise en cause. Toutefois, une autre approche est envisageable. On pourrait en effet considérer que cette participation relève non pas d’une démarche volontaire mais d’une obligation légale trouvant sa source dans l’ordonnance de 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires. Cette dernière stipule clairement que « le Département de l’Isère prend à sa charge la moitié des dépenses de l’association départementale ». Pour le cabinet d’avocat Vedesi qui a étudié la question à la demande de l’AD, cette option n’est pas complètement stable car l’obligation de financement du Département s’appuie historiquement sur une clause de compétence générale.

À l’aune des évolutions réglementaires, un changement de forme doit donc être envisagé pour que l’AD puisse continuer à exercer ses missions. En effet, notre travail de fond n’est pas remis en cause, bien au contraire. L’objectif est de regrouper au mieux les ouvrages et les gestionnaires pour assurer une gestion cohérente assise sur de réels moyens financiers. Pour l’AD, il s’agit tout simplement de se mettre en conformité avec le nouveau cadre réglementaire défini pour l’ensemble du territoire.


Pour compléter votre information, lire notre page web : Vers une fusion de l’AD et du Symbhi

Gestion des milieux aquatiques

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Lexique


- Gemapi : Gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.
- Maptam : Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
- NOTRe : Nouvelle organisation territoriale de la République.
- EPCI : Établissement public de coopération intercommunale.
- ASA : Association syndicale autorisée.

Isère aval

L’apport du décret digues


- Publié le 12 mai 2015, le décret digues aménage le régime de responsabilité des gestionnaires de digues, détaillant des dispositifs prévus par la loi. Jusqu’alors, si un accident avait lieu, le gestionnaire de digue était responsable de plein droit, dès lors que la victime avait la qualité de tiers.
- La loi pose désormais que « La responsabilité d’un responsable d’ouvrage ne peut être engagée à raison de dommages que ces ouvrages n’ont pas permis de prévenir dès lors que les obligations légales et réglementaires applicables à leur conception, leur exploitation et leur entretien ont été respectées ».
- Pour préciser ces obligations, le décret digues introduit le concept de « système d’endiguement autorisé ». Chaque digue, pour être reconnue comme digue, et donc bénéficier de ce régime de responsabilité, doit faire l’objet d’une demande d’autorisation auprès du préfet, afin d’obtenir sa qualification de système d’endiguement.
- À défaut d’obtenir cette qualité de système d’endiguement autorisé, les ouvrages seraient qualifiés de simple remblai et soumis au régime de responsabilité de droit commun.

Seuil du Drac

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